Analyse: Kutter klimagassutslipp med kvoter

Å begrense klimaendringene er en av verdens største utfordringer og vil kreve raske og omfattende utslippskutt i alle sektorer. EU har satt som mål at utslippene av klimagasser skal være minst 40 prosent lavere i 2030 enn de var i 1990, og har som et hovedvirkemiddel innført et kvotesystem for CO₂-utslipp. Systemet innebærer at kvotepliktige bedrifter som slipper ut klimagasser, må skaffe CO₂-kvoter tilsvarende størrelsen på egne utslipp.

EUs kvotesystem omfatter omtrent 40 prosent av de europeiske klimagassutslippene – nærmere to milliarder tonn CO₂ per år. Det er om lag 40 ganger så mye som de norske utslippene.

Forurenser betaler

Hensikten med å sette en pris på CO₂ er at den som forurenser skal bære kostnadene for klimagassutslipp. Dette gir næringslivet et økonomisk insentiv til å innføre ny og renere teknologi, bytte til fornybar energi, bytte fra kull til gass eller kutte utslipp på andre måter.

– Hvis kvotesystemet er i balanse, skal i teorien prisen for kvotene tilsvare kostnadene ved å kutte i utslippene, men på grunn av et stort overskudd i markedet har det nok ikke fungert helt slik i praksis de siste årene, sier Mari Grooss Viddal, seniorrådgiver i strategisk markedsanalyse i Statkraft.

– Tilbudet av kvoter fastsettes i starten av en periode og setter et tak på utslippene. For at vi skal nå utslippsmålene, blir antall tilgjengelige kvoter redusert hvert år, forklarer Viddal.

Både dagens kvotepris og forventninger om fremtidig kvotepris påvirker bedriftenes valg. For bedrifter som vurderer å investere i renere teknologi eller ny kraftproduksjon, vil forventet fremtidig CO₂-pris være en viktig del av beslutningsgrunnlaget. Kvoteprisen motiverer dermed til klimariktige investeringsvalg.

Finanskrisen i 2008-2009 bidro til lavere industriell aktivitet og dermed mindre utslipp av klimagasser. Sammen med blant annet omfattende subsidiering av fornybar energi gjorde dette at behovet for kvoter ble redusert. Ettersom kvotetilbudet er fastsatt på forhånd, mens etterspørselen (utslippene) varierer, ble det skapt et stort, akkumulert overskudd av kvoter i markedet. Resultatet ble at prisene på CO₂-kvoter falt og har holdt seg lave de siste årene.

Reformert kvotesystem

For å møte noen av svakhetene ved kvotesystemet har politikerne i EU gjennomført flere reformer de siste årene. Siste reform ble ferdigforhandlet våren 2018 og innebærer at overskuddet av klimakvoter fjernes raskere fra markedet. Fra 2019 skal 24 prosent av overskuddet hvert år flyttes inn i en reserve («markedsstabiliseringsreserven»). I tillegg blir en betydelig andel kvoter i reserven slettet permanent fra 2023.

– Reserven virker litt som en støvsuger som gradvis suger opp overskuddet i markedet og gjør hele systemet mer robust mot endringer i etterspørselen, sier Viddal.

– Forventninger om innstramminger har allerede ført til en kraftig økning i prisen på klimakvoter. Kvoteprisen er over doblet siden i fjor.

Fornybart mer lønnsomt

Høyere pris på klimakvoter gir høyere strømpriser når de mest forurensende kraftverkene må kjøre. Dette gjelder for hele Europa. CO₂-prisen påvirker dermed hvordan de ulike kraftverkene kjører time for time. For eksempel vil de renere og mer effektive gasskraftverkene blir relativt mer lønnsomme i forhold til kullkraftverkene.

Høyere kvotepris vil også kunne motivere oss forbrukere til å redusere forbruket i de mest forurensende timene, for eksempel ved å få oss til å lade elbilen eller varme opp varmtvannstanken i timer med rimeligere og renere strøm.

I tillegg påvirker CO₂-prisen de mer langsiktige investeringene. Både ny og eksisterende utslippsfri og fornybar kraftproduksjon blir altså mer lønnsom, mens kraftproduksjon som slipper ut klimagasser, blir mindre lønnsom.

– Kvotepriser som ligger på nivå med hva det faktisk koster å redusere utslipp, er et viktig virkemiddel for å drive frem en kostnadseffektiv omstilling til renere energisystemer i Europa, sier Viddal.

– Siden kvoteprisen øker strømprisen i de mest forurensende timene, spiller kvotemarkedet godt på lag med kraftmarkedet. At CO₂-prisen er felles for alle landene i Europa bidrar til å binde de europeiske kraftmarkedene tettere sammen. Andre nasjonale klimavirkemidler vil derimot ofte virke forstyrrende på både kraftmarkedet, kvotemarkedet og den europeiske integrasjonen. Så lenge kvotemarkedet setter et tak på utslipp frem til 2030, vil andre virkemidler i praksis bare flytte utslippene frem i tid eller fysisk til et annet land i Europa. For eksempel vil subsidiering av fornybar kraft ikke bidra til å redusere utslippene, dersom man ikke samtidig kansellerer tilsvarende mengde kvoter eller flytter disse til reserven. Dette er noe vi i Statkraft jobber for.

– I dag er kraft fra sol og vind i økende grad konkurransedyktig uten subsidier, og med en riktig kvotepris vil fornybar kraft kunne konkurrere ut både ny og gradvis også eksisterende kull- og gasskraft.

CO₂-prising globalt

En utfordring med kvotesystemet er at EU risikerer at noen bedrifter forsøker å redusere sine driftskostnader ved å flytte virksomheten til et land uten CO₂-prising. Dette omtales gjerne som «karbonlekkasje».

– For å forhindre karbonlekkasje har EU gitt gratiskvoter til industri som er spesielt konkurranseutsatt. Nå jobber flere land og regioner utenfor EU for å etablere CO₂-prising, noe som vil redusere problemet. Blant annet innfører Kina et nasjonalt klimakvotesystem som vil bli større enn det europeiske, og det er gode nyheter, sier Mari Grooss Viddal.

– Håpet er at flere og flere land og sektorer bruker CO₂-pris som virkemiddel. Dette vil både hindre karbonlekkasje og bidra til en mer kostnadseffektiv omstilling til lavutslippssamfunn globalt, slik at vi kan nå klimamålene. Og det er jo det alt dette til syvende og sist handler om.